Faut-il un vote à la double majorité du peuple et des cantons pour le paquet d'accords Suisse-UE? Le Conseil des Etats n'a pas tranché cette question jeudi. Il a décidé de n'en débattre qu'une fois qu'un projet sur le fond aura été élaboré.
La situation initiale
Le Conseil fédéral a transmis en mars le paquet des Bilatérales III au Parlement. Il recommande un référendum facultatif, c'est-à-dire que seule la majorité du peuple est nécessaire en cas de votation. En novembre passé, il a rejeté l'initiative populaire «Boussole», qui veut que le paquet d'accords avec l'UE soit soumis au vote du peuple et des cantons.
La question fait débat au sein des partis. La gauche, le PLR et le PVL sont pour le référendum facultatif, tandis que l'UDC demande le référendum obligatoire. Le Centre attend la fin des débats parlementaires pour se prononcer.
La question divise aussi les experts en droit. Trois options sont sur la table: le référendum facultatif, le référendum obligatoire «sui generis» en raison de l'importance du paquet d'accords, ainsi que l'ancrage des Bilatérales III dans la Constitution fédérale via une disposition transitoire. Les deux dernières options nécessitent la double majorité.
Les avis sur la double majorité au Parlement
Au Parlement, la commission des institutions politiques du Conseil des Etats est favorable à la troisième variante. Elle a justement déposé de justesse, par 7 voix contre 6 avec la voix prépondérante de sa présidente, une initiative parlementaire en ce sens.
Le texte cherche à éliminer les incertitudes constitutionnelles entre l'extension de la libre circulation des personnes, prévue dans le paquet d'accords, et l'article 121a de la Constitution fédérale concernant la gestion autonome de l'immigration. Concrètement, il introduit dans la Constitution une nouvelle disposition transitoire qui autorise l'approbation du paquet d'accords malgré les règles constitutionnelles sur la gestion de l'immigration.
En introduisant cette exception, l'initiative parlementaire ôte la nécessité de la double majorité pour le paquet. Toutefois, le vote du peuple et des cantons sera requis pour l'initiative parlementaire puisqu'elle modifie la Constitution.
La commission des institutions politiques du National a approuvé l'initiative. Les commissions de politique extérieure des deux Chambres s'y sont en revanche opposées.
Les arguments pour et contre
Pour les partisans de l'initiative parlementaire, soumettre le paquet au peuple et aux cantons «se justifie par sa grande importance et son caractère constitutionnel». Toutefois, la commission des institutions politiques du National estime qu'une solution plus simple serait un référendum obligatoire «sui generis».
Pour les opposants, la double majorité n'est pas nécessaire. Le protocole d'amendement sur la libre circulation des personnes ne prévoit aucun nouveau droit de séjour qui serait contraire à la Constitution. De plus, il entraînerait une augmentation «minime» de l'immigration, soit quelques dizaines de personnes par an.
Les tensions entre les commissions
Les membres des commissions de politique extérieure se sont plaints d'avoir perdu la compétence en la matière, étant donné que le dossier Suisse-UE relève de la politique extérieure. Lors du débat jeudi au Conseil des Etats, le président de la commission de politique extérieure Carlo Sommaruga (PS/GE) a fustigé une violation des principes constitutionnels et une perte de confiance dans les institutions.
Etant donné que les Bilatérales III posent un problème de constitutionnalité, la présidente de la commission des institutions politiques du Conseil des Etats Heidi Z'Graggen (Centre/UR) a estimé au contraire qu'il était «incontesté» que sa commission était compétente dans ce domaine.
Le report de la décision sur le fond
Dans ce débat juridique et technique de compétences entre commissions, Daniel Fässler (Centre/AI) a demandé de renvoyer le dossier en commission afin qu'un projet soit élaboré. Il a rappelé que les deux commissions des institutions politiques ont pris une décision concordante. Ainsi, le Conseil des Etats ne doit se prononcer sur le fond qu'après la proposition d'un projet.
Beat Rieder (Centre/VS) approuvait la proposition, demandant de prendre le temps de discuter du dossier au vu de son importance et de sa complexité. Pascal Broulis a au contraire plaidé pour débattre du sujet «aujourd'hui». Selon lui, on parle de la forme parce qu'on a peur de parler du fond, c'est-à-dire si on veut résilier ou pas la voie bilatérale avec l'UE au final.
La proposition de Daniel Fässler a finalement passé la rampe par 24 voix contre 20. Elle a reçu le soutien de l'UDC ainsi que d'une partie du Centre et du PLR.
La suite de la procédure
La commission des institutions politiques du Conseil des Etats est désormais chargée d'élaborer un projet de loi. La Chambre des cantons devrait se prononcer à ce sujet lors de la session d'automne. Tout le paquet d'accords devrait être examiné en même temps.
Le National empoignera ensuite le dossier. La décision définitive du Parlement ne devrait pas tomber avant la fin de l'année. On saura alors si les Bilatérales III seront soumises ou pas à la double majorité du peuple et des cantons.
