Manque d'exhaustivité et de transparence, vérifications insuffisantes, risque d'influence politique: les analyses des conséquences des projets soumis au vote populaire sont lacunaires, alerte Contrôle fédéral des finances (CDF). Ces manquements impactent le bon fonctionnement de la démocratie.
Lorsqu'il soumet des projets au Parlement et au peuple, le Conseil fédéral fournit des prévisions élaborées par l'administration. Cette présentation des conséquences attendues en cas d'acceptation d'un projet joue un rôle dans la prise de décision et la libre formation de l'opinion. La qualité des prévisions doit donc être élevée dans une démocratie directe, indique le CDF dans un audit publié mercredi.
Des lacunes relevées
Il rappelle plusieurs manquements ces dernières années. En 2019, le Tribunal fédéral avait annulé la votation du 28 février 2016 sur l'initiative populaire du PDC contre la pénalisation du mariage, en raison de trop grands écarts dans les prévisions.
L'année suivante, le Conseil fédéral avait pris des mesures pour améliorer la qualité des estimations. Malgré ces mesures, nouveau couac en 2024: l'évolution financière de l'AVS a été présentée de manière trop négative, les dépenses étant de quatre milliards inférieures à ce qui était prévu pour 2033. Le CDF s'empare du dossier, sur mandat du gouvernement. Il a étudié en profondeur sept cas. Dans trois d'entre eux, des lacunes ont été relevées.
Autoroutes, CO2 et élevage intensif
Concernant la votation du 24 novembre 2024 sur l'extension des autoroutes, il était indiqué que les six projets coûteraient 4,9 milliards de francs. Mais il aurait fallu mentionner 1,4 milliard supplémentaire, note le CDF, car des coûts n'ont pas été pris en compte, de même que la TVA et le renchérissement.
Quant à la loi sur le CO2, refusée en 2021, les informations ne fournissaient aucune indication sur les sources des données utilisées ou sur la méthodologie. Elles ne présentaient pas non plus l'effet estimé des mesures sur les émissions de gaz à effet de serre. Et les incertitudes liées aux prévisions n'ont pas été abordées, énumère le CDF.
Des lacunes ont aussi été relevées concernant l'initiative sur l'élevage intensif, rejetée en 2022. Les explications impliquaient des coûts plus élevés que prévu pour l'économie. «Le processus d'établissement des prévisions comprend un risque d'influence politique inappropriée», écrit le CDF. Il a toutefois donné un exemple positif: le potentiel d'économies de la réforme du financement uniforme des prestations ambulatoires et stationnaires (EFAS), acceptée en 2024, était clairement présenté comme incertain, avec des fourchettes vastes et l'utilisation du conditionnel.
Systématique et obligatoire
Plus largement, le CDF a relevé des «manquements flagrants» dans la mise en oeuvre des prescriptions concernant la présentation des prévisions. Cette application n'est pas systématique. En outre, les incertitudes, au moyen de fourchettes indicatives ou de scénarios alternatifs, ne sont que rarement abordées. Le peuple et le Parlement doivent être davantage informés sur la fiabilité des chiffres, presse le Contrôle fédéral des finances. Il insiste sur l'obligation de respecter les prescriptions.
Il souligne aussi l'importance des principes d'exhaustivité et de transparence. Les prévisions se concentrent sur les conséquences financières, mais très rarement sur les conséquences sociales ou environnementales. Les explications du Conseil fédéral en vue des votations doivent informer pleinement le peuple sur les conséquences attendues d'un projet, poursuit le CDF. Les citoyens ne doivent pas avoir à creuser dans la documentation détaillée de la Confédération.
Principe de la double vérification
Le CDF critique encore des contrôles de la qualité insuffisants, qui ne respectent pas le principe de la double vérification. Les offices doivent disposer d'un processus de contrôle formalisé. Et la Chancellerie fédérale doit jouer un plus grand rôle, même si la responsabilité première doit rester du ressort des offices. Parlant de «crédibilité», l'instance recommande aussi des contrôles externes pour les gros projets, de même qu'une meilleure utilisation des données des milieux scientifiques.
Si les lacunes concernant l'initiative du PDC et les chiffres de l'AVS ont été comblées, les enseignements tirés de ces incidents ont été peu partagés avec les autres offices. Pour le CDF, les échanges au sein de l'administration doivent être améliorés.
Réserves
Dans sa réaction, le gouvernement se montre globalement d'accord avec les sept recommandations. Il s'agit de renforcer la responsabilité ainsi que les processus au sein des offices et d'améliorer les contrôles.
Le Conseil fédéral émet toutefois des réserves étant donné que les conclusions s'appuient sur des cas particuliers. Les ressources en personnel et financières consacrées aux projets législatifs ne doivent pas augmenter de manière disproportionnée. Il convient aussi de se limiter aux projets particulièrement importants et d'éviter des doublons dans les contrôles.
