Darum gehts
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Der Bund sucht ein neues Zuhause für seine digitalen Daten. Seit Mitte Oktober läuft die offizielle Ausschreibung für die Swiss Government Cloud (SGC). Der Umfang lässt aufhorchen: Mit einem Kostendeckel von 7 Milliarden Franken ist es der grösste Beschaffungsauftrag in der Geschichte der Eidgenossenschaft. Das zuständige Bundesamt für Informatik und Telekommunikation (BIT) unterstreicht die Dimension des Projekts: «Die SGC ist ein Programm, das in seinem Umfang und seiner Bedeutung für die Bundesinformatik einzigartig ist.»
Deutlich nüchterner fällt das Echo bei Branchenvertretern und Politikerinnen aus. Seit der Publikation des über tausend Seiten schweren Ausschreibungskatalogs brodelt es. Der Vorwurf: So, wie die Ausschreibung gestaltet ist, drohen vor allem ausländische Big-Tech-Unternehmen zum Handkuss zu kommen, die zum Teil bereits die bestehende Infrastruktur stellen.
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In der Schweizer Informatikbranche sorgt der Katalog für Verwunderung. Für Ralf Stäheli, Chief Sales & Marketing Officer beim IT-Dienstleister UMB, stand rasch fest, dass die finanziellen und technischen Anforderungen hoch angesetzt sind. «So, wie die Kriterien formuliert sind, erfüllt vermutlich kein Schweizer Unternehmen die Bedingungen», sagt er. Ein Schweizer Cloud-Anbieter stellt trocken die Grundsatzfrage: «Ist das überhaupt eine Ausschreibung?»
Doch was ist das für ein Milliardenprojekt, das der Bund realisieren will? Das BIT setzt auf ein Cloud-Modell, das die Dienste mehrerer Anbieter kombiniert und die Daten nach ihrem Schutzbedarf auf drei Stufen verteilt. Die erste Stufe bildet eine globale Public Cloud für weltweit zugängliche Daten wie Geo- und Wetterdaten, die auch in Rechenzentren ausserhalb der Schweiz gespeichert werden dürfen. Auf der zweiten Stufe, der Schweizer Public Cloud, müssen die Rechenzentren in der Schweiz stehen, und die Daten dürfen das Land nicht verlassen. Die dritte Stufe, die Private Cloud, hat den höchsten Sicherheitsanspruch und darf ausschliesslich in bundeseigenen Rechenzentren betrieben werden (siehe Box). Die 7 Milliarden Franken sind dabei als Kostendeckel für die Auftragsdauer von 14 Jahren zu verstehen. Die Abrechnung erfolgt nach dem Pay-per-Use-Prinzip – bezahlt wird nur das, was genutzt wird. Neben den Bundesämtern sollen auch Kantone und Gemeinden Zugriff auf die SGC erhalten.
Das Kleingedruckte widerspricht dem Auftrag
Fragen wirft der Blick in den Ausschreibungskatalog auf. Aus den Unterlagen, die der «Handelszeitung» vorliegen, geht hervor, dass eine hohe Umsatzschwelle von interessierten Unternehmen verlangt wird.
Für die globale Public Cloud (Stufe eins) und die Private Cloud (Stufe drei) gilt jeweils eine Umsatzschwelle von jährlich 500 Millionen Franken im entsprechenden Geschäftsbereich. Insider sind sich nicht einmal sicher, ob die Swisscom als grösste Schweizer Anbieterin dieses Kriterium im Public- oder Private-Cloud-Bereich erfüllen kann. Die Swisscom lehnt eine Stellungnahme zur laufenden Ausschreibung ab. Einzig bei Stufe zwei, der Schweizer Public Cloud, liegt die Schwelle bei 5 Millionen Franken im entsprechenden Geschäftsbereich oder bei 50 Millionen Franken Konzernumsatz. Hier kämen schweizerische und europäische Unternehmen zum Zug, sofern sie die technischen Auflagen erfüllen.
Der Widerspruch findet sich auf dem Etikett: Eine «Swiss Government Cloud» fast ohne Swiss – darauf könnte es hinauslaufen. Das BIT begründet die Kriterien mit der Notwendigkeit einer sachgerechten Güterabwägung. Gegenüber der «Handelszeitung» stellt das Amt klar: «Aus Sicht des BIT stehen digitale Souveränität, Datenschutz, Funktionalität und Wirtschaftlichkeit nicht in einem Widerspruch, sondern in einem Spannungsfeld, das je nach Anwendungsfall unterschiedlich ausbalanciert werden muss.»
Die Debatte weckt Erinnerungen an das Vergabeverfahren «Public Clouds Bund» aus dem Jahr 2021, das Vorgängermodell der SGC. Damals vergab der Bund den Auftrag im Umfang von 110 Millionen Franken an Microsoft, AWS, Oracle, IBM und Alibaba – an vier US-Konzerne und einen chinesischen Anbieter. Schweizerische und europäische IT-Dienstleister gingen leer aus.
Auf den Entscheid folgten juristische Schritte. Nicht nur Google, das in Zürich seinen weltweit zweitgrössten Forschungsstandort betreibt, zog vor das Bundesverwaltungsgericht. Auch der Genfer Cloud-Dienstleister Infomaniak legte Beschwerde ein. Kern des damaligen Vorwurfs war das Kriterium der Georedundanz: Die Bewerber mussten über Rechenzentren auf mindestens drei Kontinenten verfügen – eine Vorgabe, die heimische Anbieter von Beginn an ausschloss.
Die Beschwerden hinterliessen Spuren: Bei der aktuellen Ausschreibung sind die Bewerbungen limitiert – Unternehmen dürfen jeweils nur für eine der drei Stufen ein Angebot einreichen. Zudem verzichtet das BIT bei Stufe zwei auf die Kontinent-Klausel, in Stufe eins bleibt sie bestehen. Ein Sprecher von Infomaniak erklärt: «Die neue Ausschreibung ist ein echter Fortschritt. Doch es bleiben ein paar problematische Punkte.»
Rahel Estermann, Co-Geschäftsleiterin der Digitalen Gesellschaft Schweiz, erkennt ebenfalls einen Willen zur Verbesserung, ergänzt aber: «Es wäre mehr möglich gewesen.» Damit verweist sie auf den Bundesbeschluss über den Verpflichtungskredit zum Aufbau der SGC.
Bastelt das BIT am Parlament vorbei?
Die Swiss Government Cloud fiel nicht vom Himmel. Der Bund arbeitet seit 2020 an dem Projekt. Bis jetzt sind Kosten von über 300 Millionen Franken für den Aufbau und die Lancierung der SGC aufgelaufen. Geld, das das Parlament zu bewilligen bereit ist, allerdings geknüpft an Bedingungen. Im einstimmig beschlossenen Bundesbeschluss steht: «Bei Beschaffungen im Zusammenhang mit der SGC werden wenn möglich offene Standards, Open-Source-Software und Unternehmen mit Sitz in der Schweiz bevorzugt behandelt.»
Trotzdem spielt Swissness in der Ausschreibung eine untergeordnete Rolle. Dabei soll genau diese gestärkt werden, um Abhängigkeiten in der Bundesverwaltung zu reduzieren. Das ist auch ein Anliegen von Mitte-Ständerätin Heidi Z’graggen. Sie beschäftigt sich im Parlament schon länger mit der digitalen Strategie des Bundes. Ihr Postulat «Digitale Souveränität der Schweiz» veranlasste den Bundesrat zuvor, verbindliche Leitlinien zu erarbeiten. Z’graggen sagt: «Die Schweiz war einst ein technologisches Pionierland, jetzt sind wir abhängig von Big Tech.»
Entgegen anderen Stimmen geht sie nicht von vorsätzlichen Absichten aus: «Der Bund ist da eher reingerutscht, und jetzt beginnen wir, diese Abhängigkeiten zu sehen.» Mit einem gezielten Impulsprogramm will sie schrittweise unabhängiger werden. Der Bund soll dabei die Vorreiterrolle übernehmen.
Konfrontiert mit dem Vorwurf, dass die hohe Umsatzschwelle Schweizer Anbieter ausschliessen könnte, beruft sich das BIT auf die strengen rechtlichen Leitplanken des öffentlichen Beschaffungswesens und auf die Dimension des Auftrags. Mit der Umsatzschwelle solle sichergestellt werden, dass die Unternehmen wirtschaftlich in der Lage seien, den Auftrag auszuführen, heisst es auf Anfrage.
Es gibt ein handfestes juristisches Risiko
Rechenzentren sind teuer. Dass Schweizer Firmen eine globale Public Cloud stemmen könnten, beurteilt SVP-Nationalrat Franz Grüter mit Blick auf die Investitionen skeptisch: «Es ist ein kapitalintensives Geschäft.» Allein der Bau eines Rechenzentrums koste heute zwischen 100 und 200 Millionen Franken, erklärt er, Cloud-Infrastruktur und Instandhaltung nicht miteinberechnet. Der ehemalige Verwaltungsratspräsident des Schweizer Zentrumsanbieters Green sagt: «Ich kann es durchaus nachvollziehen, wenn der Bund sich mit einer hohen Umsatzschwelle eine gewisse Absicherung verschaffen möchte.»
Für dieses Segment befürwortet Grüter daher eine pragmatische Vergabe, auch an eine amerikanische Anbieterin. «Lieber das als ein Unternehmen, das zwar in der Schweiz ist, aber über die Zeit an den Investitionen scheitert.»
Der Zielkonflikt offenbart sich im Spannungsfeld zwischen Wirtschaftlichkeit und Souveränität. Für Grüter ist es allerdings nicht nachvollziehbar, dass dieselbe hohe Umsatzschwelle für die Private Cloud gilt. Hier sieht er ausreichend Potenzial und Fachwissen im Inland, das mit dem entsprechenden Zuschlag durchaus die Möglichkeit mit sich bringe, die Infrastruktur zu betreiben und so den Betrieb der Cloud sicherzustellen.
Co-Geschäftsleiterin Rahel Estermann warnt vor strategischen Fehleinschätzungen: «Die Ausschreibung ist vermutlich eine verpasste Chance, in das Schweizer Ökosystem zu investieren, das Know-how im Land aufzubauen und somit auch im Sicherheitsbereich resilienter zu werden.»
Hinter den Sorgen verbirgt sich ein handfestes juristisches Risiko: der US Cloud Act von 2018. Das Bundesgesetz ermächtigt US-Behörden dazu, die Herausgabe von Daten amerikanischer Unternehmen zu erzwingen – unabhängig davon, wo die Server physisch stehen. China kennt ähnliche gesetzliche Regelungen mit extraterritorialen Zugriffsansprüchen auf Daten. Mit der SGC will das BIT die digitale Souveränität der Schweiz stärken. Die Debatte zeigt aber: Das Ziel droht verfehlt zu werden.