Darum gehts
Es war eine Aussage, die aufhorchen liess. «Wir haben eine Art negatives Swiss Finish», wiederholte Finma-Chef Stefan Walter im November im «Blick» eine Einschätzung, die er im kleinen Kreis mehrfach von sich gegeben hatte. «Erst wenn die Schweiz das Too-big-to-fail-Paket umsetzt, wären wir auf Augenhöhe mit dem Ausland.»
Negatives Swiss Finish? Bislang belegen alle Statistiken, dass die Schweiz international die höchsten Eigenkapitalvorschriften hat. Die UBS etwa liegt schon heute, vor der angedrohten Verschärfung, mit Mindestanforderungen von 14 Prozent deutlich über den globalen Rivalen, die im Schnitt auf 11,5 Prozent kommen. Nur der oberste Kontrolleur sieht es anders.
Starker Widerstand
Begründung, schriftlich geliefert (für ein Gespräch mit Bilanz stand Walter nicht zur Verfügung): Die Aussage beziehe sich «auf die Befugnisse der Finma im Vergleich zu den anderen grossen Aufsichtsbehörden, nicht nur auf die Eigenkapitalvorschriften.» Jedoch: Bislang definierten alle Stellen das Swiss Finish stets über die messbare Kapitalfrage, orientiert an den Vorgaben des Basler Ausschusses für Bankenstabilität, der die globalen Kapitalstandards festlegt und dem Walter einst als Sekretär diente. Jetzt führt der Finma-Chef eine eigene Definition ein, mit Kriterien, die er erst auf Nachfrage benennt und die jede Jurisdiktion anders handhabt – und stellt die Schweiz als Finanzplatz mit zu laxen Vorschriften dar.
Das Vorgehen zeigt: Es wird mit härtesten Bandagen gekämpft. Lange sah es so aus, als ob sich Walter, Argumentationslieferant für Finanzministerin Karin Keller-Sutter und Nationalbank-Chef Martin Schlegel im Feldzug für eine harte Linie gegen die letzte Grossbank, unangefochten durchsetzen würde, getragen vom grossen Bankenfrust in der breiten Bevölkerung: Die Anforderungen an das harte Eigenkapital, so die Pläne der Regelverschärfer, sollten über eine Vollunterlegung der Auslandstöchter auf 19 Prozent steigen – und würden damit 50 Prozent über den Durchschnittswerten der internationalen Konkurrenten liegen.
Doch seit sich die Parlamentarier in der Vernehmlassung genauer mit dem Geschäft befassen, hat der Widerstand massiv zugenommen: Die Wirtschaftskommissionen von Ständerat und Nationalrat stellten sich gegen die scharfen Regulierungspläne, der Regierungsrat des Kantons Zürich mit SVP-Mann Ernst Stocker an der Spitze fordert vom Bundesrat einen Marschhalt, der Grossteil der Verbands-Schweiz ist kritisch. Es wirkt fast wie eine kollektive Revolte der Wirtschafts-Schweiz gegen die Regulierungstroika. Für den 61-jährigen Finanzplatz-Sheriff geht es da um fast schon alles: Setzt sich der Anführer der Regelverschärfer mit seinen Forderungen nicht durch, ist seine Behörde heftig gestutzt.
Bei den Banken hat sich viel angestaut
Kommt hinzu: Die Kritik entzündet sich nicht nur an dem scharfen Vorgehen bei der UBS-Regulierung. Seit knapp zwei Jahren ist der Deutsche mit langjähriger US-Erfahrung im Amt, und der Mann, der bislang nie in der ersten Reihe stand, hat das Führungsvakuum nach der CS-Krise und der geschwächten Präsidentin Marlene Amstad forsch genutzt: Er hat die Behörde stark umgebaut – obwohl sie abgesehen vom schicksalhaften CS-Drama gut funktionierte und die Finanzplatzteilnehmer sich konstruktiv betreut fühlten.
Gewiss, Aufseher dürfen nicht geliebt werden, wenn sie die Kontrollierten nicht in Wallung versetzen würden, hätten sie kaum ihre Mission erfüllt. Jedoch: Seit dem Start der Finma im Jahr 2009 war die Kritik noch nie so stark. Offen äussern will sich kein Bankchef, niemand will unnötig den Unmut der eigenen Kontrolleure auf sich ziehen. Doch bei den Banken hat sich viel aufgestaut, wie vertrauliche Gespräche mit zahlreichen Verantwortlichen zeigen. «Unsere Mitglieder berichten von einer starken Zunahme der Kontrollen und einer deutlich aktiveren Rolle der Finma, zum Beispiel bei der Bestellung von Organvertretern», bestätigt Roman Studer, der als Chef der Bankiervereinigung mehr als 260 Banken vertritt.
Auch bei den Versicherungen, ebenfalls der Finma-Aufsicht unterstellt, steigt der Unmut. Dass sie etwa ihre Liquiditätsplanung in Monatsabständen neu beurteilen sollen, ist für Versicherungsverbands-Präsident Urs Arbter ein Beweis für mangelnde Branchenkenntnisse: Versicherer hätten langfristige Verbindlichkeiten, eine Gefahr eines Versicherungs-Runs bestehe nicht, sagte er der «NZZ»: «Diese Vorgabe orientiert sich an den Anforderungen der Finma für die Banken und stellt für die Versicherer reine Bürokratie dar.»
Von der CS überfordert
Ein Signal mit viel Symbolkraft auch: die Kritik von SVP-Doyen Christoph Blocher, noch immer auch Marschbefehl für die grösste Parlamentsfraktion. Die «vielen Regeln behindern vor allem die Kleinbanken, obwohl sie für die Schweiz sicher kein volkswirtschaftliches Grossrisiko sind», sagte er im November der «SonntagsZeitung». Sie setze ihre Befugnisse «stets proportional und regelbasiert» ein, wehrt sich die Finma. Doch auch der Zürcher SVP-Nationalrat und Bankenspezialist Thomas Matter, als VR-Präsident der Helvetischen Bank selbst von der Finma überwacht, wagt sich aus der Deckung: «Die Kleinbanken werden übermässig überreguliert.»
Das CS-Debakel war ein Fanal, auch für die überforderte Finma, die von den wilden Boni-Bankern nicht ernst genommen und teilweise vorgeführt wurde. Doch jetzt besteht die Gefahr, dass die Remedur-Massnahmen nicht nur die Regulierung der letzten Grossbank, sondern des gesamten Systems zum Schlechteren wenden: mehr Formalismus, mehr Top-Down, Anweisungen statt Anhörungen. Immer wieder zu hören: Walter wolle die Finma zu einer kleinen EZB-Bankenaufsicht umbauen – er überwachte in Frankfurt die Regulierung der Eurozonen-Grossbanken, allerdings nie als Chef der Bankenaufsicht. Jetzt ist er zum ersten Mal die Nummer eins – und regiert durch.
Know-how-Verlust
Am deutlichsten wird das bei dem Radikalumbau, den er der Behörde verordnet hat. Die Finma, 2009 aus dem Zusammenschluss von Banken– und Versicherungsaufsicht entstanden, führte die beiden Bereiche bislang getrennt, die Chefs der Banken- und Versicherungssparte hatten grosse Autonomie. Bei der EZB, die mehr als 120 Banken von Helsinki bis Madrid überwacht – Versicherungen liegen nicht in ihrem Kontrollbereich –, läuft die Überwachung über Querschnittsfunktionen: Marktrisiken, Kreditrisiken, Liquidität. Die wahren Chefs sind Fachexperten abseits vom Tagesgeschäft, der Koordinationsbedarf mit den Aufsehern an der Front, die den Kontakt zu den Banken halten, ist gross. Walter, 2014 bei der EZB-Aufsicht eingestiegen, hatte diese sogenannte horizontale Aufsicht 2020 bei der EZB eingeführt und die Leitung übernommen.
Jetzt gilt für die Finma: copy-paste. Zwar bezog er die Geschäftsleitungsmitglieder durchaus in den Strategieprozess ein, es gab auch kritische Stimmen, doch die Einwände verpufften, auch Präsidentin Amstad stellte sich nicht quer: Walter replizierte die EZB-Struktur auf die Schweizer Aufsicht, obwohl die Struktur in der kleinräumigen Schweiz mit ihren vielen persönlichen Verbindungen und einer ebenfalls dazugehörenden Versicherungsaufsicht wenig mit dem grossen Euroraum mit seinem weitverzweigten Grossbankennetz zu tun hat. Die Finma lobte die Vorteile dieser «integrierten Risikoexpertise» bei der offiziellen Einführung im April 2025: vertiefte direkte Aufsicht, mehr Vor-Ort-Kontrollen.
Der Umbau ist noch im Gange, die Finma arbeitet laut Eigenangaben daran, die «neue Organisation weiter zu festigen und zu konsolidieren.» Langjährige Mitarbeiter berichten, dass der Koordinationsaufwand massiv gestiegen sei, Formalismus und Bürokratismus hätten stark zugenommen. «Bei Koordinationsfragen wird erst mal ein Komitee gebildet, wie bei der EZB», berichtet ein langjähriger Mitarbeiter. Die neue Querschnittsfunktion ist das neue Machtzentrum der Finma und die grösste Abteilung: Gegen 200 der 695 Mitarbeiter arbeiten dort.
Bisher hatten die grossen Sparten Banken und Versicherungen ihre eigenen Spezialisten, in der neuen Struktur mussten die Bereichsleiter mehr als ein Drittel ihrer Experten in die neue Querschnittsfunktion abgeben. Dass zudem die Versicherungsrisiken in die grosse Abteilung gesteckt wurden, sorgt bei der Assekuranz für Kopfschütteln. «Die Gleichbehandlung sämtlicher Finanzmarktteilnehmer primär aus einer Bankenperspektive kann zu einer nicht zielführenden Regulierung der Versicherungsbranche führen, was den Finanzmarkt insgesamt schwächen kann», betonte Sandra Kurmann, Aufsichtsverantwortliche beim Versicherungsverband, bereits im Sommer gegenüber Bilanz.
Dass da die beiden bislang mächtigen Bereichschefs im letzten Jahr im Abstand von nur fünf Monaten ihren Abschied verkündeten, war kein Zufall: Birgit Rutishauser, erfahrene Chefin des Versicherungsbereichs, die vor dem Antritt Walters sechs Monate die Behörde interimistisch geleitet hatte, verkündete ihren Austritt direkt mit der Bekanntgabe der neuen Struktur. Thomas Hirschi, der Leiter der Bankenaufsicht, der am legendären 15. März 2023 UBS-Präsident Colm Kelleher telefonisch zum Schicksalstreffen über das CS-Aus in die Zürcher Finma-Dependance rief, verabschiedete sich im Juli. Für Rutishauser ist die Nachfolgerin bereits bestimmt: Hedwig Ulmer Busenhart von der Helvetia.
Hoher Personalbedarf
Für Hirschi wird noch gesucht, interimistisch leitet der Ex-Finma-CS-Verantwortliche Simon Brönnimann den Bereich. Attraktiver ist der Führungsjob der einst bedeutendsten Sparte nicht geworden. Die interne Macht ist zu einer Frau gewandert, die vor ihrem Finma-Eintritt 2022 acht Jahre Risikochefin bei der Genfer Kantonalbank war: Marianne Bourgoz Gorgé leitet die neue Super-Abteilung Integrierte Risikoexpertise. Fronterfahrung der Diplom-Mathematikerin: überschaubar.
Die Folge: erhöhter Abstimmungsbedarf, Verlust von Nähe zu den Beaufsichtigten, höherer Personalbedarf. Konnte früher etwa der Bereichsleiter Banken oder Versicherungen entscheiden, ob bei Liquiditätsengpässen kurzfristig Ausnahmen zulässig sind oder in Corporate-Governance-Fragen bei einer Versicherung für eine Übergangszeit das Doppelmandat zulässig ist, so braucht es heute die Abstimmung mit den Spezialisten aus der Grossabteilung. 2024 ist der Personalbestand auf 695 Vollzeitstellen gestiegen, in den nächsten fünf Jahren soll der Personalbestand laut Finma, auch wegen zusätzlicher Aufgaben, «weiterhin dreistellig bleiben», was verharmlosend klingt, aber eine Aufstockung um fast 50 Prozent ermöglichen würde. Da viele der Mitarbeitenden seit der Gründung 2009 dabei sind, fällt der Zusatzbedarf mit vielen Pensionierungen zusammen. Zudem steigt die Zahl hochrangiger Abgänge. Die neue Struktur ist wenig anziehend für unternehmerisch denkende Talente.
Das Korsett der Vor-Ort-Kontrollen ist deutlich enger geworden. Nicht nur ist die Zahl der Besuche gestiegen, auch wurde das Vorgehen stark schematisiert. Themen, Vokabular, Prozesse: Das Gefühl für den Einzelfall hat gelitten. «Der Formalismus hat stark zugenommen», betont Bankiervereinigungs-Chef Studer.
Innovation leidet
Besonders bei der Bestellung von neuen Verwaltungsräten zeigt sich die Finma neu sehr akribisch. Die Schweiz lebt gerade im ländlichen Raum davon, dass lokale Persönlichkeiten in Raiffeisenbanken und andere kleinere Institute eintreten, oft für nur kärgliches Honorar. Doch auch hier berichten Bankchefs von peniblen Kontrollen, überzogenen Anforderungen und übergrosser Bürokratie. «So dick» sei das Dossier, das Banken für die Bestellung von Verwaltungsräten kleiner Banken einreichen müssten, klagt SVP-Doyen Blocher.
Bei einer Gewährsprüfung müssten die Anforderungen «für alle Institute» gelten, «unabhängig von der Grösse», das sei «im Sinne des Kundenschutzes zentral», rechtfertigt sich die Finma. Besonders penibel wird etwa auch der Zeitaufwand der Verwaltungsräte gemessen: Die Nachweise werden jedes Jahr neu erhoben. «Das Sensorium für Schweizer Begebenheiten ist zu wenig ausgeprägt», betont Matter.
All das bremst den Innovationsgeist. Walter berichtet stets stolz, dass es bei der EZB gelungen sei, viele Krisen gar nicht erst entstehen zu lassen, und diesen Ansatz überträgt er auch auf die Schweiz. «Wenn man neue Ideen zu früh mit Bürokratie belegt, killt man die Innovation», sagt ein hochrangiger Kryptovertreter. Der Beleg: eine Umfrage des Swiss Financial Innovation Desk (FIND) von letztem März, bei der Finanzfirmen mit 33 Fragen zum Stand der Innovation in der Schweiz befragt wurden. Das Ergebnis war offenbar so niederschmetternd, dass die Umfrageergebnisse nie veröffentlicht wurden. Die Projektleiterin sprang ab, FIND wurde geräuschlos ins Staatssekretariat für Finanzfragen integriert. Häufiger Kritikpunkt: Die Behörde sei unnahbar, wenig am für die Schweiz so wichtigen Dialog interessiert. «Ex-Chef Mark Branson interessierte sich inhaltlich und suchte den Dialog. Jetzt regieren Bürokraten», betont ein Fintech-Unternehmer.
Sinkende Zustimmung
Doch nirgends ist die Gegenwehr für Walter so stark wie bei der UBS-Regulierung. Da geht es zunächst um Formalien. «Die Finma hat im Gesetzgebungsprozess nichts zu suchen: Er ist Sache von Parlament und Bundesrat», betont Matter und gibt damit einen Unmut wider, den viele Parlamentarier im bürgerlichen Lager bis hin zur GLP teilen. Es war Walter, der gleich bei seinem ersten Auftritt diese feine Linie überschritt: Beim Kleinbanken-Symposium forderte er im Mai 2024 die «volle Kapitalisierung» der UBS-Auslandstöchter. Doch auch inhaltlich ist die Unterstützung für Walters harte Linie in den letzten Monaten massiv gesunken. Auch die breite Realwirtschaft bekämpft das strenge Regelwerk. «Wenn die Anforderungen für die Banken steigen, gibt es auch Kollateralschäden für die Realwirtschaft», betont Bankiervereinigungs-Chef Studer. «Die Reaktionen der Verbände und Kantone auf die Vorschläge des Bundesrats sind eindeutig: Die grosse Mehrheit ist dagegen.» Das belegt eine Auflistung von 14 Verbänden.
Von Economiesuisse bis zur Zürcher Handelskammer hat sich eine Phalanx gegen Walters Pläne aufgebaut, die einzigen Freunde findet er bei den Gewerkschaften. Auch hier reicht der Widerstand weit ins bürgerliche Lager: Auch die Zürcher GLP-Ständerätin Tiana Angelina Moser ist gegen Walters Radikalpläne. Sehr klar auch die Ablehnung im Parlament: Sowohl die Wirtschaftskommission des Ständerats als auch diejenige des Nationalrats stellen sich gegen die Vorschläge des Parlaments. Die Verschärfungen dürften in ihrer Gesamtheit «nicht über die Regulierung internationaler Finanzplätze hinausgehen», schrieben die Kommissionspräsidenten Hans Wicki und Thomas Aeschi gleichlautend in ihrem Brief an Keller-Sutter. Die Vernunft, die das UBS-Führungsduo Colm Kelleher und Sergio Ermotti in der Regulierungsfrage stets angemahnt hat, scheint sich zumindest im Parlament durchzusetzen – auch durch den Wandel im internationalen Umfeld.
Eine Studie des Beraters Alvarez & Marsal stellt die Schweiz als Regulierungsturbo dar: Die USA und Grossbritannien setzten auf Deregulierung, «die Schweiz geht in die gegenteilige Richtung». Um 769 Basispunkte würden die Eigenkapitalvorschriften in der Schweiz mit den neuen Regeln steigen, in den USA dagegen um 168 Basispunkte sinken. Doch das ist nicht wirklich die Sorge von Stefan Walter. Für «die Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes», so hat er schon früh festgelegt, habe er «kein Mandat».