Darum gehts
Am prächtigsten gedeiht die Bürokratie im Berner Subventionssumpf. Ein Beispiel: die Ausführungsbestimmungen zur Rückerstattung von Benzin- und Dieselsteuern sowie Zuschlägen. Das sind indirekte Subventionen, von denen Agrarbetriebe, Förstereien, Berufsfischer, Skigebiete mit Pistenbullys, ÖV-Bus- und Kursschiffbetreiber, ja sogar Natursteinbrüche und Diplomaten profitieren. Die Richtlinien dazu sind rund 200 A4-Seiten lang.
Der Bundesrat wollte diese Subventionen aus klimapolitischen Überlegungen zum Teil abschaffen, doch die Betroffenen haben sich erfolgreich dagegen gewehrt. Die Profiteure: 38'000 Bauernhöfe, 400 Bergbahnen, Loipenbetreiber und Gemeinden, 140 Transportunternehmen sowie eine unbekannte Anzahl von Forstbetrieben, Steinbrüchen, Fischern und ausländischen Diplomaten.
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Um die Steuer (teil-)erstattet zu erhalten, generieren sie jährlich Zehntausende A4-Seiten Gesuche – und neuerdings auch viele digitale Daten. Diese Gesuche wiederum werden durch Dutzende von Angestellten der Verwaltung geprüft, umgesetzt und kontrolliert. Der Output: mickrige 160 Millionen Franken Staatshilfen.
Dies ist nur ein Ausschnitt. Rund 50 Milliarden Franken des jährlichen Bundesbudgets, also rund die Hälfte, fliessen laut dem Wirtschaftsinstitut IWP als indirekte und direkte Subventionen an Firmen, Verbände, Fonds und Private.
Rechnet man die Zahl der A4-Seiten an Subventionsregeln aus dem Mineralölbereich aufs Ganze hoch, also auf 50 Milliarden Franken, kommt man auf insgesamt über 70'000 A4-Seiten Subventionsregeln beim Bund.
Auf ein ähnliches Ergebnis kommt, wer die Subventionsvorschriften für Direktzahlungen für die Landwirtschaft hochrechnet. Die administrativen Umtriebe sind riesig.
Doch jetzt soll sich das bessern. Der Bund macht einen neuen Anlauf, das Regeldickicht zu lichten. Experten wie der stellvertretende Direktor des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco), Eric Scheidegger, äussern Hoffnung, dass das neue Abbauvorhaben diesmal nicht versanden wird wie so viele Versuche zuvor.
Bauen, Lebensmittel, Export – die grössten Baustellen
Bürokratie ist eine harte Gegnerin. Der gute Zweck steht über allem, abgesichert durch Hunderte Gesetze und Verordnungen. Das zeigt beispielhaft das Entlastungspaket 27 von Bundesrätin Karin Keller-Sutter. Um 3 Milliarden Franken zu sparen, müssten 36 Gesetze geändert werden, etwa zur Abschaffung der Bundessubvention zur Försterausbildung, die in einem Paragrafen geregelt ist.
Nicht nur beim Verteilen von Geld regelt der Staat jedes Detail. Ob beim Bauen, bei Lebensmitteln, in der Industrie, bei Kinderkrippen, beim Klimaschutz, bei der Opferhilfe oder im Arbeitsrecht – alles ist von Regeln durchsetzt.
In welchen Bereichen wird die Bürokratie von Unternehmen als besonders herausfordernd empfunden? Das Seco hat dies 2023 in einer Umfrage erhoben. Die fünf grössten Bereiche sind Regulierungen im Bauwesen (67 Prozent der Klagen), die Vorschriften für Lebensmittelhygiene (56 Prozent), Import- und Exportregeln (55 Prozent), Bewilligungsverfahren (53 Prozent) und Regeln zum Ausbau von Fabriken und Produktionsanlagen (51 Prozent).
Auf den Plätzen sechs bis zehn finden sich der Papierkram von Arbeitgebern mit ausländischen Mitarbeitenden, die Vorschriften zur Rechnungslegung, zur Berufsbildung und zum Lehrlingswesen, das öffentliche Beschaffungswesen, Finanzregeln sowie Klima- und Umweltvorschriften.
Harte Regeln zur Deregulierung
Bereits 2013 und 2018 hatten sich der Bundesrat und das Parlament intensiv mit der Verringerung der Bürokratie befasst und Vorschläge gemacht. Die Stichworte waren: «One in, one out»-Gesetzesregel, Regulierungsbremse und Gesetze mit Ablaufdatum (Sunset-Regulierung) oder mehr Regulierungsdisziplin. Nur Weniges wurde umgesetzt.
Was ist diesmal anders? Die Antwort des Seco: «Das Unternehmensentlastungsgesetz.» Es ist seit Herbst 2024 in Kraft. Neu ist, dass der Bundesrat jedes Jahr drei bis fünf Gesetzesbereiche untersuchen und dem Parlament Reformvorschläge unterbreiten muss. Der Grundsatz sind die «Better Regulation Practices» der OECD, Regeln für eine bessere Regulierungspraxis. Scheidegger sagt: «Jetzt hat der Bundesrat einen Werkzeugkasten, mit dem er jedes Amt und jedes Departement dazu verpflichten kann, einen Gesetzesbereich auf unnötige Regulierungskosten zu durchkämmen.»
Das Mittel zum Bürokratieabbau sind Bereichsstudien
Das Neue daran ist laut Scheidegger der Mechanismus: «Jedes von einer Bereichsstudie betroffene Amt muss dem Bundesrat konkrete Vorschläge machen, wie die Gesetze des Bereichs auf administrative Entlastung hin entschlackt werden sollen. Wenn der Bundesrat die Vorschläge als ungenügend bewertet, müsste die betroffene Amtsstelle nachbessern. Danach wird daraus ein Gesetzesvorschlag, der vom Parlament behandelt und beschlossen werden muss, oder auch eine Verordnungsänderung», sagt der stellvertretende Seco-Direktor. Die politische Kontrolle bleibe erhalten, aber es müsse in Richtung Entlastung gehen.
Welche Gesetze kommen zuerst dran? Die Pharmaregulierung, die Vorschriften zum Anlagenbau industrieller Betriebe, die Regeln im Bauwesen und das öffentliche Beschaffungswesen. So hat es der Bundesrat vergangenen Mai beschlossen. 2027 will er den Datenschutz und den Spielzeughandel deregulieren.
Der Gewerbeverband erwarte, dass aus diesen Studien konkrete Entlastungsmassnahmen erfolgen, sagt Direktor Urs Furrer. Doch loben tut er nicht. Er misstraut dem neuen Mechanismus. Dies zeigt ein ganz neuer Vorstoss, eingereicht kurz vor Weihnachten 2025. Darin verlangt der Gewerbeverbandspräsident und Ständerat Fabio Regazzi vom Bundesrat «jedes Jahr mindestens drei bis fünf konkrete Gesetzesreformen zur Entlastung von Unternehmen».
Viel Aufwand für Unternehmen
Das Potenzial ist riesig. Wirtschaftsdachverbände bezifferten den Schaden schlechter Regulierung für Firmen auf jährlich 30 Milliarden Franken. Dank schlankerer Regeln könnten 55'000 Angestellte bei Bund, Kantonen, Gemeinden und parastaatlichen Institutionen eingespart werden. Hätte das Parlament Gesetze vor zehn Jahren revidiert, um vermeidbare Bürokratie zu reduzieren, wäre das Bruttoinlandprodukt pro Kopf heute «um rund 5 Prozent höher», als es ist, berichteten die Studienverfasser, die Beratungsfirmen BSS und Ifo-Institut.
«Regulierung wird eingeführt, aber kaum je wieder überprüft oder zurückgenommen», klagt Michele Salvi, Experte für Wirtschaftsregulierung der Denkfabrik Avenir Suisse. Ein Beispiel sind die aus der Zeit gefallenen Treibstoffsteuer-Rückerstattungen. Der Umfang des Rechts steige seit 1982 im grossen Ausmass an.
Das kann er an der Seitenanzahl der Bundesgesetze und -verordnungen festmachen. 1982 umfasste das Landesrecht 18'406 A4-Seiten. 2020 betrug es knapp 40'000 Seiten. Jährlich kommen im Schnitt 550 Seiten Bundesregeln dazu. Und zusätzlich noch internationale Regeln im Privatrecht, mit Staatsverträgen, Freihandelsabkommen, Klimaabkommen und dergleichen. Zusammengezählt kommt das schweizerische Recht heute auf 76'000 Seiten.
Nicht eingerechnet sind Tausende Seiten Weisungen wie bei der Mineralölsteuer-Rückerstattung. Der Trend ist unerbittlich: immer mehr Regulierung. Salvi sagt: «Das Parlament muss seine Rolle grundlegend neu wahrnehmen, wenn es den Trend umkehren will.»
OECD macht Druck auf Staaten zum Bürokratieabbau
Unterstützung erhält Salvi von der grossen OECD. Der Verein der Industriestaaten hat Ende November seine Mitglieder ultimativ zur besseren Regulierung aufgefordert, sonst würden die Wirtschaft und die Gesellschaft Schaden nehmen. Parallel laufen Arbeiten der EU-Kommission zur Reduktion der Bürokratie auf EU-Stufe. Es sind dies weitere Anläufe in einer langen, leidvollen Geschichte des Bürokratieabbaus.
So beklagte der frühere deutsche Kanzler Helmut Schmidt, notabene Sozialdemokrat, bereits in den 80er-Jahren eine ausgeprägte «Paragrafengläubigkeit» der Regierungen. Die politische Klasse sei von einer «psychischen Epidemie» ergriffen. Er rief dazu auf, Gesetze abzuschaffen oder zu vereinfachen.
Die Ursachen hat kürzlich Mathias Binswanger in der «NZZ» treffend analysiert. Er ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Fachhochschule Nordwestschweiz und sagt: «In der Politik wie auch in der Wirtschaft dominiert zunehmend eine Absicherungsmentalität. Das wichtigste Ziel der meisten Entscheidungsträger, egal ob beim Staat oder bei privaten Unternehmen, ist, nicht für irgendwelche Fehler verantwortlich gemacht zu werden.» Also sichere man sich durch Regulierung und Controlling immer mehr ab. So könne man dann notfalls «beweisen», dass alle Anforderungen stets erfüllt waren.
Haupttreiber Controlling-Bürokratie
Den Haupttreiber sieht Binswanger in der Anwendung des New Public Managements (NPM) seit den 80er-Jahren. «Es entstand ein neuer Anspruch auf messbare Effizienz und Qualität. Traditionelle Regeln und Vorschriften wurden durch Leistungsvereinbarungen und messbare Ziele ergänzt.» Zielvereinbarungen, Zertifizierungen, Evaluationen, Rankings und Monitoring eroberten staatliche Stellen. Es entstanden, so Binswanger, neue Audit- und Kontrollsysteme, Leistungsüberprüfungen oder Personalbeurteilungen. «Durch all diese Tätigkeiten wurden der Bürokratie neue Türen geöffnet. NPM entpuppte sich als Katalysator für die Entstehung einer neuen Controlling-Bürokratie – mit immer umfangreicheren Regulierungen und vor allem mit einem immer umfangreicheren Regulierungs-Controlling.» Der zweite Haupttreiber sei die übertriebene Produktehaftpflicht der EU und das daraus entstehende Controlling- und Compliance-System. Binswanger glaubt, dass die jüngste Initiative der Wirtschaft zum Bürokratieabbau «erfolglos bleiben» werde.
Ein Indiz dafür, dass der Abbau erfolglos bleiben könnte, zeigt die Reaktion auf den schweren Brandunfall im Wallis. Bürokratische Brandschutzregeln sollten gesamtschweizerisch verschlankt werden, doch die Kantone haben die Revision gestoppt. In Crans-Montana waren allerdings nicht die Regeln das Problem, sondern der Vollzug: fahrlässige Betreiber und fehlende Kontrollen.
Bürgerliche verteidigen Pfründe, statt Regeln abzubauen
Mit Binswanger mokieren sich weite Teile der Öffentlichkeit über die fast gebetsartigen Aufrufe der Wirtschaftsverbände zum Bürokratieabbau. Denn wenn es um eine Reduktion ihrer Pfründe geht, steigen Letztere auf die Zinnen, um sie zu verteidigen. Ein Paradebeispiel hierfür ist der Bauernverband. Ende November geisselte ihr Präsident Markus Ritter die wachsende Bürokratie. Er tat es am gleichen Tisch, zusammen mit den Dachverbänden Economiesuisse, Gewerbeverband und Arbeitgeberverband. Drei Wochen später im Parlament überzeugte er die Wirtschaftsvertreter, gegen Streichungen von Agrarsubventionen zu stimmen.
So läuft im Parlament die Gesetzesmaschine ungebremst weiter. «In einem Konkordanzsystem wie der Schweiz können Gesetzesvorlagen der Regierung nicht einfach im Parlament durchgesetzt werden, was die Wirksamkeit von Regulierungsbremsen erheblich hemmen kann», beklagte der Bundesrat 2018 in einem Bericht zur Regulierungsbremse. Dies könnte auch mit dem Unternehmensentlastungsgesetz passieren. «Im besten Fall wird die Bürokratie weniger schnell zunehmen», sagt Avenir-Suisse-Experte Salvi. Die Hoffnung stirbt zuletzt.